Outre les besoins des particuliers et des familles, dont la satisfaction donne lieu aux consommations privées, la réunion des particuliers a, comme société, ses besoins aussi, qui donnent lieu aux consommations publiques : elle achète et consomme le service de l'administrateur qui soigne ses intérêts, du militaire qui la défend contre des agressions étrangères, du juge civil ou criminel qui protège chaque particulier contre les entreprises des autres. Tous ces différents services ont leur utilité ; et s'ils sont multipliés au-delà du besoin, s'ils sont payés au-delà de leur valeur, c'est par suite des vices de l'organisation politique, dont l'examen sort de notre sujet.
Nous verrons plus tard où la société trouve les valeurs dont elle achète, soit le service de ses agents, soit les denrées que réclament ses besoins. Nous ne considérons, dans ce chapitre, que la façon dont s'en opère la consommation et les résultats de cette consommation.
Si le commencement de ce troisième livre a été bien entendu, on concevra sans peine que les consommations publiques, celles qui se font pour l'utilité commune, sont précisément de même nature que celles qui s'opèrent pour la satisfaction des individus ou des familles. C'est toujours une destruction de valeurs, une perte de richesses, quand bien même il n'est pas sorti un seul écu de l'enceinte du pays.
Pour nous en convaincre encore mieux, suivons le trajet d'une valeur consommée pour l'utilité publique.
Le gouvernement exige d'un contribuable le paiement en argent d'une contribution quelconque. Pour satisfaire le percepteur, ce contribuable échange contre de la monnaie d'argent les produits dont il peut disposer, et remet cette monnaie aux préposés du fisc ; d'autres agents en achètent des draps et des vivres pour la troupe : il n'y a point encore de valeur consommée, ni perdue ; il y a une valeur livrée gratuitement par le redevable, et des échanges opérés. La valeur fournie existe encore sous la forme de vivres et d'étoffes dans les magasins de l'armée. Mais enfin cette valeur se consomme ; dès lors cette portion de richesse, sortie des mains d'un contribuable, est anéantie, détruite.
Ce n'est point la somme d'argent qui est détruite : celle-ci a passé d'une main dans une autre, soit gratuitement, comme lorsqu'elle a passé du contribuable au percepteur ; soit par voie d'échange, lorsqu'elle a passé de l'administrateur au fournisseur auquel on a acheté les vivres ou le drap ; mais au travers de tous ces mouvements, la valeur de l'argent s'est conservée ; et, après avoir passé dans une troisième main, dans une quatrième, dans une dixième, elle existe encore sans aucune altération sensible : c'est la valeur du drap et des vivres qui n'existe plus ; et ce résultat est précisément le même que si le contribuable, avec le même argent, eût acheté des vivres et du drap, et les eût consommés lui-même. Il n'y a d'autre différence, si ce n'est qu'il aurait joui de cette consommation, tandis que c'est l'État qui en a joui.
Il est facile d'appliquer le même raisonnement à tous les genres de consommations publiques. Quand l'argent du contribuable sert à acquitter le traitement d'un homme en place, ce fonctionnaire vend son temps, son talent et ses peines, qui sont consommés pour le service du public ; et il consomme à son tour, à la place du contribuable, la valeur qu'il a reçue en échange de ses services, comme aurait pu le faire un commis, un salarié quelconque, employé pour soigner les intérêts privés du contribuable.
On a cru, dans presque tous les temps, que les valeurs payées par la société pour les services publics, lui revenaient sous d'autres formes, et l'on s'est imaginé le prouver lorsqu'on a dit : ce que le gouvernement ou ses agents reçoivent, ils le restituent en le dépensant. C'est une erreur, et une erreur dont les suites ont été déplorables, en ce qu'elles ont entraîné d'énormes dilapidations commises sans remords. La valeur fournie par le contribuable est livrée gratuitement ; le gouvernement s'en sert pour acheter un travail, des objets de consommation, des produits, en un mot, qui ont une valeur équivalente, et qu'on lui livre. Un achat n'est pas une restitution.
De quelque manière qu'on présente cette opération, quelque compliquée qu'elle soit bien souvent dans l'exécution, elle se réduira toujours par l'analyse à ce qui vient d'être dit. Toujours un produit consommé est une valeur perdue, quel que soit le consommateur ; et elle est perdue sans compensation par celui qui ne reçoit rien en retour ; mais ici il faut regarder comme un retour l'avantage que le contribuable retire du service de l'homme public, ou de la consommation qui se fait pour l'utilité générale.
Si les dépenses publiques affectent la somme des richesses précisément de la même manière que les dépenses privées, les mêmes principes d'économie doivent présider aux unes et aux autres. Il n'y a pas plus deux sortes d'économie, qu'il n'y a deux sortes de probité, deux sortes de morale. Si un gouvernement comme un particulier font des consommations desquelles il doive résulter une production de valeur supérieure à la valeur consommée, ils exercent une industrie productive ; si la valeur consommée n'a laissé aucun produit, c'est une valeur perdue pour l'un comme pour l'autre ; mais qui, en se dissipant, a fort bien pu rendre le service qu'on en attendait. Les munitions de guerre et de bouche, le temps et les travaux des fonctionnaires civils et militaires qui ont servi à la défense de l'État, n'existent plus, quoique ayant été parfaitement bien employés ; il en est de ces choses comme des denrées et des services qu'une famille a consommés pour son usage. Cet emploi n'a présenté aucun avantage autre que la satisfaction d'un besoin ; mais si le besoin était réel, s'il a été satisfait aux meilleures conditions possibles, cette compensation suffit pour balancer, souvent même avec beaucoup d'avantage, le sacrifice qu'elle a coûté. Si le besoin n'existait pas, la consommation, la dépense, n'ont plus été qu'un mal sans compensation. Il en est de même des consommations de l'État ? Consommer pour consommer ! Dépenser par système ! Réclamer un service pour l'avantage de lui accorder un salaire ! Anéantir une chose pour avoir occasion de la payer ! Est une extravagance de la part d'un gouvernement comme de la part d'un particulier ! Et n'est pas plus excusable chez celui qui gouverne l'État ! Que chez le chef de toute autre entreprise.
Un gouvernement dissipateur est même bien plus coupable qu'un particulier : celui-ci consomme des produits qui lui appartiennent, tandis qu'un gouvernement n'est pas propriétaire : il n'est qu'administrateur de la fortune publique.
Que doit-on penser dès lors de plusieurs auteurs qui ont voulu établir que les fortunes particulières et la fortune publique étaient de nature fort différente ; que la fortune d'un particulier se grossissait à la vérité par l'épargne, mais que la fortune publique recevait, au contraire, son accroissement de l'augmentation des consommations ; et qui ont tiré de là cette dangereuse et fausse conséquence, que les règles qui servent à l'administration d'une fortune privée, et celles qui doivent diriger l'administration des deniers publics, non-seulement diffèrent entre elles, mais se trouvent souvent directement opposées ?
Si de tels principes ne se montraient que dans les livres, et n'étaient jamais mis en pratique, on pourrait s'en consoler, et les envoyer avec indifférence grossir l'immense amas des erreurs imprimées ; mais combien ne doit-on pas gémir sur l'humanité, lorsqu'on les voit professées par des hommes éminents en dignités, en talents, en instruction ; que dis-je ! Lorsqu'on les voit réduits en pratique par ceux qui sont armés du pouvoir, et qui peuvent prêter à l'erreur et au mauvais sens, la force des baïonnettes et celle du canon ?
Madame De Maintenon rapporte, dans une lettre au cardinal De Noailles, qu'un jour, exhortant le roi à faire des aumônes plus considérables, Louis XIV lui répondit : un roi fait l'aumône en dépensant beaucoup. Mot précieux et terrible, qui montre comment la ruine peut être réduite en principes. Les mauvais principes sont plus fâcheux que la perversité même, parce qu'on les suit contre ses propres intérêts qu'on entend mal, parce qu'on les suit plus longtemps, sans remords et sans ménagement. Si Louis XIV avait cru ne satisfaire que sa vanité par son faste, et son ambition par ses conquêtes, il était honnête homme, il aurait pu se les reprocher enfin, et y mettre un terme, s'arrêter du moins pour son propre intérêt ; mais il s'imaginait fermement qu'il se rendait par ses profusions, utile à ses états, et par conséquent à lui-même, et il ne s'arrêta qu'au moment où il tomba dans la misère et l'humiliation.
Les saines idées d'économie politique étaient encore tellement étrangères aux meilleures têtes, même dans le dix-huitième siècle, que le roi de Prusse, Frédéric II, homme si avide de la vérité, si capable de la sentir, si digne de la protéger, écrivait à D'Alembert pour justifier ses guerres : « Mes nombreuses armées font circuler les espèces, et répandent dans les provinces, avec une distribution égale, les subsides que les peuples fournissent au gouvernement. ». Non, encore une fois, les subsides fournis au gouvernement par les provinces, n'y retournent pas. Soit que les subsides soient payés en argent ou en nature, ils sont changés en munitions de guerre ou de bouche, et, sous cette forme, consommés, détruits par des gens qui ne les remplacent pas, parce qu'ils ne produisent aucune valeur. Il fut heureux pour la Prusse que les actions de Frédéric II ne fussent pas conséquentes avec ses principes. Il fit plus de bien à son pays par l'économie de son administration, qu'il ne lui fit de mal par ses guerres.
Si les consommations faites par les nations, ou par leurs gouvernements, qui les représentent bien ou mal, occasionnent une perte de valeurs et par conséquent de richesses, elles ne sont justifiables qu'autant qu'il en résulte pour la nation un avantage égal aux sacrifices qu'elles lui coûtent. Toute l'habileté de l'administration consiste donc à comparer perpétuellement et judicieusement l'étendue des sacrifices imposés, avec l'avantage qui doit en revenir à l'état ; et tout sacrifice disproportionné avec cet avantage, je n'hésite pas à le dire, est une sottise ou un crime de l'administration.
Que serait-ce donc si les folles dépenses des mauvais gouvernements ne se bornaient pas à dissiper la substance des peuples, et si plusieurs de leurs consommations, loin de procurer un dédommagement équivalent, préparaient au contraire des infortunes sans nombre ; si les entreprises les plus extravagantes et les plus coupables étaient la suite des exactions les plus criminelles, et si les nations payaient presque toujours de leur sang l'avantage de fournir de l'argent de leur bourse ?
Il serait triste qu'on appelât déclamations des vérités que le bon sens n'est forcé de répéter que parce que la folie et la passion s'obstinent à les méconnaître.
Les consommations ordonnées par le gouvernement étant une partie importante des consommations de la nation, puisqu'elles s'élèvent quelquefois au sixième, au cinquième, au quart des consommations totales, et même au-delà, il en résulte que le système économique embrassé par le gouvernement exerce une immense influence sur les progrès ou la décadence de la nation. Qu'un particulier s'imagine augmenter ses ressources en les dissipant, qu'il croie se faire honneur par la prodigalité, qu'il ne sache pas résister à l'attrait d'un plaisir flatteur ou aux conseils d'un ressentiment même légitime, il se ruinera, et son désastre influera sur le sort d'un petit nombre d'individus. Dans un gouvernement, il n'est pas une de ces erreurs qui ne fasse plusieurs millions de misérables, et qui ne soit capable de causer la décadence d'une nation. Si l'on doit désirer que les simples citoyens soient éclairés sur leurs véritables intérêts, combien, à plus forte raison, ne doit-on pas le désirer des gouvernements ! L'ordre et l'économie sont déjà des vertus dans une condition privée ; mais quand ces vertus se rencontrent dans les hommes qui président aux destinées de l'État, et qu'elles font la prospérité de tout un peuple, on ne sait quel magnifique nom leur donner.
Un particulier sent toute la valeur de la chose qu'il consomme ; souvent c'est le fruit pénible de ses sueurs, d'une longue assiduité, d'une épargne soutenue ; il mesure aisément l'avantage qu'il doit recueillir d'une consommation, et la privation qui en résultera pour lui. Un gouvernement n'est pas si directement intéressé à l'ordre et à l'économie ; il ne sent pas si vivement, si prochainement, l'inconvénient d'en manquer. Ajoutez qu'un particulier est excité à l'épargne, non seulement par son propre intérêt, mais par les sentiments du cœur : son économie assure des ressources aux êtres qui lui sont chers ; un gouvernement économe épargne pour des citoyens qu'il connaît à peine, et les ressources qu'il ménage ne serviront peut-être qu'à ses successeurs.
On se tromperait si l'on supposait que le pouvoir héréditaire met à l'abri de ces inconvénients. Les considérations qui agissent sur l'homme privé touchent peu le monarque. Il regarde la fortune de ses héritiers comme assurée, pour peu que la succession le soit. Ce n'est pas lui d'ailleurs qui décide de la plupart des dépenses et qui conclut les marchés, ce sont ses ministres, ses généraux ; enfin une expérience constante prouve que les gouvernements les plus économes ne sont ni les monarchies, ni les gouvernements démocratiques, mais plutôt les républiques aristocratiques.
Il ne faut pas croire non plus que l'esprit d'économie et de règle dans les consommations publiques, soit incompatible avec le génie qui fait entreprendre et acheter de grandes choses. Charlemagne est un des princes qui ont le plus occupé la renommée : il fit la conquête de l'Italie, de la Hongrie et de l'Autriche, repoussa les Sarrasins et dispersa les Saxons ; il obtint le titre superbe d'empereur, et néanmoins il a mérité que Montesquieu fît de lui cet éloge : « Un père de famille pourrait apprendre dans les lois de Charlemagne à gouverner sa maison. Il mit une règle admirable dans sa dépense, et fit valoir ses domaines avec sagesse, avec attention, avec économie. On voit dans ses capitulaires la source pure et sacrée d'où il tira ses richesses. Je ne dirai qu'un mot : il ordonnait qu'on vendît les œufs des basses-cours de ses domaines et les herbes inutiles de ses jardins. ».
Le prince Eugène de Savoie, qu'on aurait tort de ne considérer que comme un grand homme de guerre, et qui montra la plus haute capacité dans les administrations comme dans les négociations dont il fut chargé, conseillait à l'empereur Charles VI de suivre les avis des négociants dans l'administration de ses finances.
Le grand-duc de Toscane Léopold a montré, vers la fin du dix-huitième siècle, ce que peut un prince, même dans un État borné, lorsqu'il introduit dans l'administration la sévère économie des particuliers. Il avait en peu d'années rendu la Toscane un des pays les plus florissants de l'Europe.
Les ministres qui ont gouverné les finances de France avec le plus de succès, Suger, abbé de Saint-Denis, le cardinal D'Ambroise, Sully, Colbert, Necker, ont tous été guidés par le même principe. Tous ont trouvé, dans l'économie exacte d'un simple particulier, les moyens de soutenir de grandes résolutions. L'abbé de Saint-Denis subvint aux frais de la seconde croisade (entreprise que je suis loin d'approuver, mais qui exigeait de puissantes ressources) ; D'Ambroise prépara la conquête du milanais par Louis XII ; Sully, l'abaissement de la maison d'Autriche ; Colbert, les succès brillants de Louis XIV ; Necker a fourni les moyens de soutenir la seule guerre heureuse que la France ait faite dans le dix-huitième siècle.
Nous avons toujours vu au contraire les gouvernements qui se sont laissé dominer par les besoins d'argent, obligés, comme les particuliers, de recourir, pour se tirer d'affaire, à des expédients ruineux, honteux quelquefois ; comme Charles le chauve, qui ne maintenait personne dans les honneurs, et n'accordait de sûreté à personne que pour de l'argent ; comme le roi d'Angleterre Charles II, qui vendit Dunkerque au roi de France, et qui reçut de la Hollande deux millions et un quart, pour différer le départ de la flotte équipée en Angleterre en 1680, dont la destination état d'aller aux Indes défendre les Anglais qui y étaient écrasés par les Bataves ; comme tous les gouvernements enfin qui ont fait banqueroute, soit en altérant les monnaies, soit en violant leurs engagements.
Louis XIV, vers la fin de son règne, après avoir épuisé jusqu'au bout les ressources de son beau royaume, créa et vendit des charges plus ridicules les unes que les autres. On fit des conseillers du roi contrôleurs aux empilements de bois, des charges de barbiers-perruquiers, des contrôleurs-visiteurs de beurre frais, des essayeurs de beurre salé, etc. Mais tous ces expédients, aussi misérables dans leurs produits que nuisibles dans leurs effets, n'ont retardé que de peu d'instants les catastrophes qui assaillent infailliblement les gouvernements prodigues. Quand on ne veut pas écouter la raison, a dit Franklin, elle ne manque jamais de se faire sentir.
Les bienfaits d'une administration économe réparent heureusement assez vite les maux causés par une mauvaise administration. Ce n'est pas d'abord une santé parfaite : c'est une convalescence où chaque jour voit se dissiper quelque douleur et renaître l'usage de quelque nouvelle faculté. La crainte avait amorti la moitié des faibles ressources qu'avait laissées à la nation une administration dissipatrice : la confiance double celles que fait naître un gouvernement modéré. Il semble que chez les nations, plus encore que chez les individus organisés, il y a une force vitale, une tendance à la santé, qui ne demandent qu'à n'être pas comprimées pour prendre le plus brillant essor. En parcourant l'histoire, on est frappé de la rapidité de cet heureux effet ; dans les vicissitudes que la France a éprouvées depuis la révolution, il s'est manifesté d'une manière bien sensible à tous les yeux observateurs. De nos jours, le successeur du roi de Prusse Frédéric le grand, dissipa un trésor que ce prince avait amassé, et qu'on portait à 288 millions, et il laissa à son successeur 112 millions de dettes. Eh bien, huit années n'étaient pas écoulées, que Frédéric-Guillaume III, non seulement avait acquitté les dettes de son père, mais avait formé un nouveau trésor ; tant est puissante l'économie, même dans un pays borné par son étendue comme par ses ressources !