I. Des emprunts des gouvernements, et de leurs effets généraux.
Il y a cette grande différence entre les particuliers qui empruntent et les gouvernements qui empruntent, que le plus souvent les premiers cherchent à se procurer des fonds pour les faire valoir, pour les employer d'une manière productive ; tandis que les seconds n'empruntent ordinairement que pour dissiper sans retour le fonds qu'on leur a prêté. C'est afin de pourvoir à des besoins imprévus, et de repousser des périls imminents, qu'on fait des emprunts publics ; on accomplit, ou bien l'on n'accomplit pas son dessein ; mais, dans tous les cas, la somme empruntée est une valeur consommée et perdue, et le revenu public se trouve grevé des intérêts de ce capital.
Melon dit que les dettes d'un État sont des dettes de la main droite à la main gauche, dont le corps ne se trouve pas affaibli. Il se trompe : l'État se trouve affaibli en ce que le capital prêté au gouvernement, ayant été détruit par la consommation que le gouvernement en a faite, ne donnera plus à personne le profit, ou, si l'on veut, l'intérêt qu'il pouvait rapporter en sa qualité de fonds productif.
Avec quoi l'État paie-t-il donc l'intérêt de sa dette ? Avec la portion d'un autre revenu qu'il transporte d'un contribuable au rentier.
Deux fonds productifs, deux revenus résultant de ces fonds, existaient avant l'emprunt ; à savoir, le capital du prêteur, et le fonds quelconque d'où le contribuable tirait la portion du revenu qu'on va lui demander. Après l'emprunt, de ces deux fonds il ne reste qu'un, celui du contribuable, dont il ne peut plus employer le revenu à son usage, puisque le gouvernement est obligé de le lui demander sous la forme d'un impôt pour satisfaire le rentier. Le rentier n'y perd aucune portion de revenu, c'est le contribuable qui la perd.
Bien des gens, parce qu'ils ne voient point de perte de numéraire à la suite des emprunts publics, n'y voient point de perte de valeur, et s'imaginent qu'il en résulte seulement un déplacement de richesse. Afin de rendre leur erreur encore plus sensible, je place ici un tableau qui montre synoptiquement ce que devient le fonds prêté, et d'où vient la rente payée dans les emprunts publics.
Un gouvernement qui emprunte, promet ou ne promet pas le remboursement du principal ; dans ce dernier cas, il se reconnaît débiteur envers le prêteur d'une rente qu'on nomme perpétuelle . Quant aux emprunts remboursables, ils ont été variés à l'infini.
Quelquefois on a promis le remboursement par la voie du sort, sous la forme de lots, ou bien on a payé chaque année, avec la rente, une portion du principal, ou bien on a donné un intérêt plus fort que le taux courant, à condition que la rente serait éteinte par la mort du prêteur, comme dans les rentes viagères et les tontines. Dans les rentes viagères, la rente de chaque prêteur s'éteint avec sa vie ; dans les tontines, elle se répartit entre les prêteurs qui survivent, de manière que le dernier survivant jouit de la rente de tous les prêteurs avec lesquels il a été associé.
Les rentes viagères et les tontines sont des emprunts très onéreux pour l'emprunteur, qui paie jusqu'à la fin le même intérêt, quoiqu'il se libère chaque année d'une portion du principal ; elles sont, de plus, immorales : c'est le placement des égoïstes : elles favorisent la dissipation des capitaux, en fournissant au prêteur un moyen de manger son fonds avec son revenu, sans risquer de mourir de faim.
Les gouvernements qui ont le mieux entendu la matière de l'emprunt et de l'impôt, n'ont fait, du moins dans les derniers temps, aucun emprunt remboursable. Les créanciers de l'État, quand ils veulent changer de placement, n'ont d'autre moyen que de vendre le titre de leur créance ; ce qu'ils font plus au moins avantageusement, selon l'idée que l'acheteur a de la solidité du gouvernement débiteur de la rente. De tels emprunts ont toujours été fort difficiles à faire pour les princes despotiques. Quand le pouvoir d'un prince est assez étendu pour qu'il puisse violer ses engagements sans beaucoup de difficultés, quand c'est le prince qui contracte personnellement, et qu'on peut craindre que ses obligations ne soient pas reconnues par son successeur, les prêteurs répugnent à toute avance de fonds, à moins qu'elle n'ait un terme où leur imagination se repose.
Les créations d'offices où le titulaire est obligé de fournir une finance, ou un cautionnement dont le gouvernement lui paie un intérêt, sont des espèces d'emprunts perpétuels ; mais ils sont forcés. Une fois qu'on a tâté de cette ressource, quelque peu ridicule, on réduit en offices privilégiés, sous des prétextes très plausibles, presque toutes les professions, jusqu'à celles de charbonnier et de crocheteur.
Les anticipations sont une autre espèce d'emprunt. Par anticipations, on entend la vente que fait un gouvernement, moyennant un sacrifice, de revenus qui ne sont pas encore exigibles ; des traitants en font l'avance, et retiennent un intérêt proportionné aux risques que la nature du gouvernement ou l'incertitude de ses ressources leur font courir.
Les engagements que le gouvernement contracte de cette manière, et qui sont acquittés, soit par les receveurs des contributions, soit par de nouveaux billets fournis par le trésor public, forment ce qu'on nomme d'après une expression anglaise un peu barbare, la dette flottante. Quant à la dette consolidée , c'est cette partie dont la rente seule est reconnue par la législature, et dont le fonds n'est pas exigible.
Toute espèce d'emprunt public a l'inconvénient d'enlever aux usages productifs des capitaux, ou des portions de capitaux, pour les dévouer à la consommation ; et de plus, quand ils ont lieu dans un pays dont le gouvernement inspire peu de confiance, ils ont l'inconvénient de faire monter l'intérêt des capitaux.
L'agriculture, les fabriques et le commerce trouvent plus difficilement des capitaux à emprunter, lorsque l'État offre constamment un placement facile et souvent un intérêt élevé. Pour obtenir la préférence sur un concurrent si redoutable, l'industrie est obligée à des frais de production plus considérables, qui diminuent la consommation en renchérissant les profits.
Le grand avantage qui résulte pour une nation de la faculté d'emprunter, c'est de pouvoir répartir sur un grand nombre d'années, les charges que réclament les besoins d'un moment. Les gouvernements élèvent en général leurs dépenses ordinaires au niveau des contributions qu'on peut tirer des peuples ; et ils sont obligés d'avoir recours à la ressource extraordinaire des emprunts, pour subvenir aux dépenses extraordinaires de la guerre. L'emprunt met à leur disposition un capital à dépenser chaque année, sans les obliger à demander au contribuable au-delà de l'intérêt de ce même capital. Ils repoussent sur l'avenir une partie des exigences du présent ; ce qui les a rendus un peu faciles à reconnaître ces exigences.
De même qu'à l'impôt, on a voulu trouver à l'emprunt, indépendamment des ressources qu'il présente pour satisfaire aux besoins de l'État, des avantages provenant de sa nature ; on a dit que les contrats ou les titres de créance qui composent la dette publique, deviennent dans l'État de véritables valeurs, et que les capitaux représentés par ces contrats, sont autant de richesses réelles qui prennent rang dans les fortunes. C'est une erreur : un contrat n'est que le titre qui atteste que telle propriété appartient à tel homme. C'est la propriété qui est la richesse, et non le parchemin qui en constate le possesseur. À plus forte raison, un titre n'est pas richesse lorsqu'il ne représente pas une valeur réelle et existante, et qu'il n'est autre chose qu'une délégation fournie par le gouvernement au prêteur, afin que celui-ci puisse, chaque année, prendre part aux revenus encore à naître entre les mains d'un contribuable. Si le titre venait à être anéanti (comme il l'est par une banqueroute), y a-t-il une richesse de moins dans la société ?
Nullement : le contribuable dispose alors de cette portion de son revenu, qui aurait passé au rentier.
On a représenté l'achat et la vente des titres de créances sur le gouvernement, comme un mouvement de fonds, une circulation favorable à la société. Une circulation n'a rien de favorable par elle-même : c'est le mouvement d'une meule qui tourne à vide. Elle n'est utile que lorsqu'elle est accompagnée d'effets utiles ; comme dans le cas où des matières premières passent entre les mains de l'industrie pour y recevoir une valeur nouvelle, ou bien lorsqu'un consommateur, en achetant un produit, replace entre les mains des producteurs un capital que ces derniers font travailler utilement. Mais dans la vente des fonds publics, si le capital de celui qui vend est libéré, le capital de celui qui achète est engagé à sa place. Ce n'est autre chose que la substitution d'un créancier de l'État à un autre, et la répétition d'une opération semblable ne fait que multiplier les frais dont chacune d'elles est accompagnée. Quant aux gains qui proviennent des variations du cours, ils sont toujours fondés sur une perte équivalente supportée par d'autres personnes.
Le mal est bien plus grand lorsque l'achat et la vente des fonds publics, devenus fictifs par des marchés à terme, ne sont plus qu'un jeu où le gain n'est que la dépouille des joueurs malheureux ou peut-être moins bien informés.
On a dit qu'une dette publique attachait au sort du gouvernement tous les créanciers de l'État, et que ceux-ci, associés à sa bonne comme à sa mauvaise fortune, devenaient ses appuis naturels. C'est très vrai. Mais ce moyen de conservation, s'appliquant à un mauvais ordre de choses comme à un bon, est précisément aussi dangereux pour une nation qu'il peut lui être utile. Voyez l'Angleterre, où cette raison, dans bien des cas, a contraint une foule de gens très honnêtes à soutenir une administration très perverse, et un régime rempli d'abus.
On a dit que la dette publique fixait l'état de l'opinion sur la confiance que mérite le gouvernement, et que dès-lors le gouvernement, jaloux de maintenir un crédit dont elle montre le degré, était plus intéressé à se bien conduire. Il convient de faire ici une distinction. se bien conduire pour les créanciers de l'État, c'est payer exactement les arrérages de la dette ; se bien conduire pour le contribuable, c'est dépenser peu. Le prix courant des rentes offre à la vérité un gage de la première manière de se bien conduire, mais nullement de la seconde. Il ne serait peut-être pas même extravagant de dire que l'exact paiement de la dette, loin d'être une garantie de bonne administration, y supplée en beaucoup de cas.
On a dit en faveur de la dette publique qu'elle offrait aux capitalistes qui ne trouvent point d'emploi avantageux de leurs fonds, un placement qui les empêche de les envoyer au dehors. Tant pis. C'est une amorce qui attire les capitaux vers leur destruction, et grève la nation de l'intérêt que le gouvernement en paie : il vaudrait bien mieux que ce capital eût été prêté à l'étranger ; il en reviendrait tôt ou tard, et, en attendant, ce serait l'étranger qui paierait les intérêts.
Des emprunts publics modérés, et dont les capitaux seraient employés par le gouvernement en établissements utiles, auraient cet avantage d'offrir un emploi à de petits capitaux situés entre des mains peu industrieuses et qui, sinon ne leur ouvrait pas ce facile placement, languiraient dans des coffres, ou se dépenseraient en détail. C'est peut-être sous ce seul point de vue que les emprunts publics peuvent produire quelque bien ; mais ce bien même est un danger, s'il est pour les gouvernements une occasion de dissiper les épargnes des nations. Car à moins que le principal n'ait été dépensé d'une manière constamment utile au public, comme en routes, en facilités pour la navigation, etc., il valait mieux pour le public que ce capital restât enfoui : alors du moins si le public perdait pour un temps l'usage du fonds, il n'en payait pas les intérêts.
En résumé, il peut être expédient d'emprunter lorsqu'on n'a, comme les gouvernements, qu'un usufruit à dépenser, et que l'on est forcé de dépenser un capital ; mais qu'on ne s'imagine pas travailler à la prospérité publique en empruntant. Quiconque emprunte, particulier ou prince, grève son revenu d'une rente et s'appauvrit de toute la valeur du principal s'il le consomme ; or, c'est ce que font presque toujours les nations qui empruntent.
II. Du crédit public, de ce qui le fonde, de ce qui l'altère.
Le crédit public est la confiance qu'on accorde aux engagements contractés par le gouvernement. L'État emprunte à des conditions d'autant meilleures que cette confiance est plus entière ; on peut présumer dès-lors que les contribuables sont d'autant moins chargés d'impôts, que le gouvernement a plus de crédit.
On verra tout à l'heure jusqu'à quel point cette présomption est justifiée par l'expérience.
Le crédit de tous les gouvernements a été fort peu stable jusque vers la fin du dix-huitième siècle. Les monarques absolus, ou à peu près absolus, inspiraient peu de confiance : leurs recettes et leurs dépenses étant tenues secrètes, le public ne pouvait juger ni la nature de leurs embarras, ni l'étendue de leurs ressources. Là où la volonté d'un seul fait la loi, les prêteurs n'ont d'autre gage de la solidité des promesses, que la bonne volonté du prince ou du ministre en crédit ; l'avènement d'un nouveau prince, ou seulement d'un autre ministre, peut anéantir les promesses les plus solennelles. Pour suppléer au crédit, on offrait différentes amorces aux prêteurs : tantôt c'était l'appât des gros intérêts des rentes viagères et des tontines, tantôt celui des annuités, des primes, des lots ajoutés à l'intérêt stipulé. En Angleterre même, au milieu des brillantes victoires de Marlborough, les billets de l'échiquier perdaient jusqu'à quarante pour cent. La reine Anne emprunta neuf millions sterling, auxquels on attacha des lots qui ne montèrent pas à moins de 2723918 livres sterling, indépendamment des intérêts. Le crédit de l'Angleterre d'abord, et de plusieurs autres États, s'est affermi depuis ; ce qu'il faut attribuer principalement à l'exactitude scrupuleuse avec laquelle ils ont acquitté les intérêts de leur dette.
À considérer les ressources d'un gouvernement, il mérite plus de confiance qu'un particulier. Les revenus d'un particulier peuvent lui manquer tout à coup, ou du moins en si grande partie, qu'il demeure hors d'état d'acquitter ses engagements. Des faillites nombreuses dans le commerce, des événements majeurs, des fléaux, des procès, des injustices, peuvent ruiner un particulier, tandis que les revenus d'un gouvernement se fondent sur des tributs imposés à un si grand nombre de contribuables, que les malheurs particuliers de ceux-ci ne peuvent compromettre qu'une faible portion du revenu public.
Mais ce qui favorise singulièrement les emprunts que font les gouvernements, est bien moins la confiance qu'ils méritent ou qu'on leur accorde, que quelques autres circonstances accessoires qui sont dignes de toute l'attention des publicistes.
Les fonds publics sont un placement plus connu, plus accessible qu'aucun autre. Tout le monde est admis à y porter ses épargnes. Nul placement n'exige moins de formalités, moins de précautions, moins de capacité dans le prêteur, et ne l'expose moins aux chicanes de la mauvaise foi. On en fait usage sans être obligé de mettre le public dans sa confidence, et sans autres frais que le paiement d'un courtage. On a de plus investi les placements dans les fonds publics, de tous les privilèges que peut conférer l'autorité souveraine. Pendant que le génie de la fiscalité exploite avec avidité les sources de presque tous les revenus, celle-ci a été mise à l'abri de ses atteintes.
Nulle contribution n'est assise sur les rentes payées par l'État. Leur transmission a été affranchie des droits, aussi bien que des formalités qui accompagnent toute autre transmission. Ce fonds, aussi bien que ses intérêts, ont été déclarés insaisissables ; tellement qu'un créancier de l'État, criblé de dettes, peut tranquillement consommer ses revenus en bravant ses créanciers. S'il conçoit quelques inquiétudes sur la solvabilité du trésor, s'il arrive qu'il ait besoin de ses fonds, si quelque autre emploi les appelle, il lui suffit de vingt-quatre heures pour les réaliser ; il peut le faire obscurément ; la possibilité de vendre, lui fait regarder comme nul le danger de garder.
Cependant tous ces priviléges, et ces moyens accessoires d'attirer les accumulations des particuliers dans le gouffre des dépenses publiques, se sont trouvés insuffisans dans beaucoup de cas. Il n'est personne qui ne sente que les gouvernements sont des débiteurs trop puissans pour n'être pas toujours un peu dangereux. Dans les conventions conclues entre eux et les particuliers, ils sont nécessairement juges en même temps que parties : comme dépositaires du pouvoir de faire des lois, ils peuvent déterminer l'époque et la manière dont, en leur qualité de débiteurs, ils devront s'acquitter ; le recours aux tribunaux est insuffisant contre eux, puisque les tribunaux sont les organes de l'autorité et les exécuteurs de la règle qu'il lui plaît d'établir ; enfin nulle contrainte ne peut être exercée contre le gouvernement, et, en dépit de sa bonne volonté, les tempêtes de la politique peuvent le mettre hors d'état de s'acquitter.
Ces considérations expliquent pourquoi, malgré tous les moyens employés pour soutenir leur crédit, ou plutôt pour y suppléer, ils ne trouvent pas en général des fonds à des conditions aussi avantageuses que de solides hypothèques ou une maison de commerce du premier rang.
Plusieurs États auraient même été dans l'heureuse impossibilité de dépenser leurs revenus par anticipation, si l'Angleterre ne leur avait fourni un moyen d'emprunter qui l'emporte en puissance sur tous les autres. Je veux parler du mode usité maintenant partout, de négocier les emprunts par souscription à des compagnies de traitants qui achètent les rentes de l'État en gros pour les revendre en détail.
Le gouvernement qui veut recevoir un principal et qui ne peut le payer qu'en donnant une rente annuelle, met en vente la promesse de cette rente que nous supposerons ici de 5 F, et la cède, entre les différentes compagnies de prêteurs, à celle qui, pour l'obtenir, lui offre le plus gros capital. Jusque-là, et en supposant que l'emprunt soit suffisamment justifié par des besoins véritables, cette marche n'a rien que de conforme aux intérêts du public ; car, plus la rente de 5 F est payée chèrement, et moins l'État a de semblables rentes à fournir pour obtenir le capital dont il a besoin. Mais, dans l'exécution, cette opération devient plus compliquée et plus fâcheuse. Afin d'assurer le titre du prêteur, et pour déguiser en même temps le taux de l'intérêt, le gouvernement consent à supposer que le prêteur a versé dans ses caisses une somme de 100 F et qu'il lui en paie l'intérêt à 5 pour cent, quoique la compagnie financière qui s'est chargée de l'emprunt, n'ait payé cette même rente de 5 F que 89 F, 72 F, 60 F et même moins ; de sorte que dans ce dernier cas, par exemple, l'État se reconnaît débiteur pour chaque rente de 5 F, outre la somme de 60 F qu'il a reçue, d'une somme imaginaire de 40 F qu'il n'a pas reçue.
On comprend que par ce moyen, l'intérêt pouvant être porté aussi haut qu'on le veut sans être stipulé, un gouvernement peut emprunter, quel que soit le crédit dont il jouit. S'il en a peu, l'intérêt peut être à un taux tel que la portion d'intérêt qui représente la prime d'assurance offerte au prêteur, couvre son risque, quoique fort grand ; et qu'un gouvernement qui reçoit peu de capital pour chaque rente de 5 fr qu'il donne, peut néanmoins toucher la somme qu'il désire, en multipliant les rentes d'autant plus qu'il les vend moins cher.
Dans le siècle dernier, les gouvernements ne pouvaient guère trouver de prêteurs que parmi leurs sujets, ou tout au plus parmi les capitalistes qui avaient avec leurs sujets de fréquentes relations. Par l'intermédiaire des compagnies financières, ils en ont trouvé chez toutes les nations commerçantes du monde.
Ces compagnies ont des correspondants et même des associés dans toutes les grandes villes de l'Europe.
Chacune des maisons correspondantes, par la connaissance qu'elle a des capitalistes qui se trouvent dans sa résidence et parmi ses relations, peut estimer par aperçu la somme de rentes qui pourront être placées à Londres, à Vienne, à Francfort, à Amsterdam, à Hambourg, etc. Le taux auquel la compagnie consent à se charger d'un emprunt, est toujours inférieur à celui auquel se vendent les rentes analogues dans ces différentes villes, qui deviennent des marchés toujours ouverts pour les emprunts que font les différents gouvernements de l'Europe et de l'Amérique. Les gouvernements ne sont plus obligés de solliciter et de mériter la confiance du public ; cela devient l'affaire des traitants, et les moyens qu'ils mettent en œuvre dans ce but, leur réussissent d'autant mieux qu'ils font eux-mêmes partie des nations, et mettent dans ces sortes de spéculations l'intelligence et l'activité qui président ordinairement aux affaires privées.
C'est ainsi que les capitaux amassés par l'industrie et l'économie des particuliers dans tous les coins du monde, sont pompés par les traitants et livrés aux puissances ; c'est ainsi que des puissances qui n'avaient aucun crédit, ont pu cependant emprunter à des conditions que n'obtiennent pas toujours les particuliers les plus solvables : le roi de Naples à 94, en reconnaissant au prêteur un capital de 100 ; la Russie à 951 sur 2 ; l'Autriche à 96 ; la Prusse à 991 sur 2.
Il faut bien, dira-t-on, que l'État ait du crédit pour résister à une agression injuste, pour affermir son indépendance. - Ce serait fort désirable assurément ; mais c'est précisément dans les occasions où les États ont besoin d'affermir leur indépendance ou d'asseoir leurs institutions, qu'ils peuvent le moins compter sur les traitants. Dans les querelles qu'on suscite aux nations, la cause la plus juste est, en général, la plus faible. Quiconque n'a pas pour soi la force est obligé d'avoir la raison. Ce n'est point cette cause qui sourit aux hommes uniquement animés d'intérêts pécuniaires ; ils se rangent du parti qui paie le mieux ; or, c'est celui qui dispose des forces matérielles de la société. Ils n'examinent point si un gouvernement respecte ou non les droits de l'humanité, s'il agit dans un sens opposé aux lumières acquises, s'il cherche à replonger les nations dans l'ignorance, la superstition et les désordres qui signalent, sans exception, les siècles précédents ; mais ils examinent si ce gouvernement a des législateurs complaisants pour donner un vernis légitime à l'impôt, et des soldats bien disciplinés pour le faire payer.
En 1776, l'Angleterre trouvait des secours pour l'aider à soutenir ses injustes prétentions contre les États-Unis, et les États-Unis n'en trouvaient point pour défendre leur indépendance. En 1792, les puissances coalisées trouvaient de l'argent pour dicter des lois à la France ; et la France, poussée au désespoir, n'aurait pas conservé son indépendance sans les mesures violentes dont elle a eu tant à gémir plus récemment on a trouvé des millions pour plonger dans la dégradation les compatriotes du Cid ; et la partie mitoyenne, vertueuse et éclairée de ce peuple, a été livrée en proie à la partie fanatique et barbare.
L'abus qu'on a fait du crédit, ou plutôt des moyens qui suppléent a crédit, a conduit le véritable publiciste, celui qui s'occupe des intérêts du public, à se demander à quoi tout cet appareil si vanté pouvait être bon. Il a jeté les yeux sur l'Angleterre, et il a vu une nation tellement obérée par les intérêts de sa dette, et les objets de la consommation tellement renchéris par les impôts, que le travail chez elle ne suffit plus à la classe indigente pour la faire subsister ; et qu'au sein de la plus admirable industrie et de l'activité la plus soutenue, la plupart des citoyens y sont constamment en butte aux plus cruelles privations.
Beaucoup de personnes respectables, mais trop peu accoutumées à suivre les faits jusque dans leurs dernières conséquences, vantent avec enthousiasme la puissance du crédit public ; des négociants qui ont voué par état une sorte de culte à la fidélité scrupuleuse que l'on doit mettre à payer ses dettes, ne s'aperçoivent pas que, pour les gouvernements, il est une vertu plus haute : c'est de n'en pas contracter. Il est impossible aux gouvernements de ne pas rejeter le fardeau de leurs dettes sur le peuple, et ils doivent toujours craindre que le peuple ne se lasse de supporter des charges qui ne sont pas accompagnées d'avantages proportionnés. Si nous, génération présente, avons, du moins par notre silence, consenti à grever les revenus de nos neveux, nos neveux ne jugeront-ils pas convenable de secouer ce fardeau, s'ils viennent à s'apercevoir qu'il n'a servi en rien à leur bonheur, ni à leur gloire ?
L'avenir peut se croire fondé à demander des comptes au présent. Les représentants futurs d'une nation reprocheront peut-être à leurs prédécesseurs de ne l'avoir pas bien représentée. Combien d'emprunts ne pourront-ils pas imputer à des votes corrompus, à une fausse politique, un orgueil national mal entendu, à des systèmes surannés ? Enfin, nos neveux peuvent se trouver dans des circonstances fâcheuses, et ne prendre conseil que de leurs embarras et de leur pouvoir.
On a cru prévenir ces extrémités par des caisses d'amortissement. Elles offriraient un moyen d'éteindre et de rembourser les emprunts non remboursables, si l'on respectait invariablement l'objet de leur institution. Voici ce qu'il y a de fondamental dans leurs opérations.
Si l'État emprunte cent millions à cinq pour cent, il faut qu'il se procure toutes les années une portion du revenu national égale à cinq millions pour acquitter les intérêts de cet emprunt. Il établit ordinairement un impôt dont le produit s'élève à cette somme chaque année.
Si l'État porte l'impôt à une somme un peu plus forte, à celle de 5 millions 462400 francs, par exemple ; s'il charge une caisse particulière d'employer les 462400 francs d'excédant, à racheter chaque année, sur la place, une somme pareille de ses engagements ; si cette caisse emploie au rachat, non-seulement le fonds annuel qui lui est affecté, mais de plus les arrérages des rentes dont elle a racheté le titre, au bout de cinquante ans elle aura racheté le principal tout entier de l'emprunt de cent millions.
Telle est l'opération qu'exécute une caisse d'amortissement.
L'effet qui en résulte est dû à la puissance de l'intérêt composé, c'est-à-dire, d'un intérêt qu'on accumule chaque année pour l'ajouter à son principal, et qui lui-même porte ainsi intérêt pour toutes les années suivantes.
On voit que, moyennant un sacrifice annuel égal, tout au plus, au dixième de l'intérêt, on peut, avant cinquante années, racheter une rente de cinq pour cent. Cependant, comme la vente des contrats de rente est libre, si les possesseurs des contrats ne veulent pas s'en dessaisir au pair, c'est-à-dire, sur le pied de vingt fois la rente, alors le rachat est un peu plus long ; mais cette difficulté même est un signe du bon état du crédit.
Si au contraire le crédit chancelle, et que pour la même somme on puisse racheter une plus forte somme de contras, alors l'amortissement peut avoir lieu à un terme plus rapproché. De façon que plus le crédit décline, et plus une caisse d'amortissement a de ressources pour le remonter, et que les ressources qu'elle offre ne s'affaiblissent qu'autant que le crédit public a moins besoin de son secours.
À l'aide d'une semblable caisse, un gouvernement peut soutenir le prix des effets publics, et par conséquent emprunter à de meilleures conditions. C'est sans doute ce qui a fait dire à Smith, que les caisses d'amortissement, qui avaient été imaginées pour la réduction de la dette, ont été favorables à son accroissement.
On peut ajouter que les intérêts payés par le trésor, et mis en réserve par la caisse, sont un appât qui provoque de nouvelles dépenses pour lesquelles on n'ose avoir recours à de nouveaux emprunts. Les fonds des caisses d'amortissement d'Angleterre et de France ont été, par diverses lois, détournés de cette manière, de l'emploi auquel ils avaient été destinés, et la nation a perdu ainsi le fruit du sacrifice supplémentaire qu'on lui avait demandé en empruntant.
Mais en supposant même que le fonds d'amortissement pût être religieusement respecté, en supposant des législatures parfaitement indépendantes et capables d'opposer, à toutes les époques, une résistance inébranlable aux propositions des ministres, une caisse d'amortissement est une institution qui entraîne des frais, des abus, et qui ne rend effectivement aucun service quand l'État est bien administré.
Pour un État, comme pour un particulier, il n'y a pas deux moyens de s'affranchir de ses dettes. Cet unique moyen est d'y consacrer l'excédant de ses revenus sur ses dépenses. Les dépenses atteignent-elles le revenu ?
La dette n'est pas diminuée, quoi qu'on fasse ; elle est même augmentée s'il y a un excédant du côté de la dépense. Les revenus excèdent-ils la dépense ? Le procédé le plus expéditif et le moins coûteux, est d'employer immédiatement cet excédant au rachat d'une partie des obligations de l'État. La manœuvre des intérêts composés n'est qu'un pur charlatanisme.
Quand l'État est assez heureux pour avoir cette année un excédant de vingt millions sur ses recettes, et qu'il rachète en conséquence un million de ses rentes, n'a-t-il pas ce million à payer de moins l'année prochaine ? Et si ses recettes et ses dépenses sont encore dans la même situation, son excédant de l'année prochaine ne sera-t-il pas de vingt un millions, qui rachèteront un million et cinquante mille francs ? N'est-ce pas là tout l'effet qu'on peut attendre de l'intérêt composé ? On voit que le point esseniel pour éteindre une dette, c'est, tout bonnement, de réduire les dépenses et d'y employer les recettes excédantes. Pendant toutes les années de la guerre que l'Angleterre a fait à la révolution française, et même quelques années après, l'Angleterre a constamment emprunté des sommes beaucoup plus considérables que celles qui étaient rachetées par sa caisse d'amortissement. Il aurait mieux valu pour elle qu'elle eût employé à ses dépenses les impôts additionnels qu'elle avait établis au profit de son amortissement, et qu'elle eût emprunté de moins le montant de ces charges additionnelles. C'est maintenant une vérité dont on convient en Angleterre, et sur laquelle on peut appeler en témoignage deux économistes célèbres de notre époque. Robert Hamilton, à qui nous devons le meilleur ouvrage qu'on ait fait sur la dette publique, prononce qu'on n'a retiré de la caisse d'amortissement qu'un avantage fictif et illusoire ; et David Ricardo déclare qu'elle n'a été caisse d'amortissement que de nom.
On a maintes fois proposé d'affranchir un État de ses dettes par une banqueroute brusque ou graduelle ; mais une mesure de ce genre, en mettant même à part ce qu'elle peut avoir d'injuste, ne remédierait nullement au mal : elle n'aurait d'autre effet que de le transporter sur d'autres individus. Sans doute on déchargerait les revenus des contribuables de tout l'impôt qu'on leur fait payer pour acquitter es intérêts de la dette ; mais on diminuerait les revenus des créanciers de l'État de tout le montant de la même somme. Ce résultat serait même plus funeste pour les créanciers, qu'il ne serait favorable aux contribuables ; car enfin, parmi ces derniers il n'en est aucun à qui l'impôt, quelque exagéré qu'il soit, ravisse la totalité de son revenu, tandis qu'en supprimant l'intérêt que l'on paie aux rentiers, il en est beaucoup d'entre eux qu'on laisserait absolument sans ressources.
Pour guérir la lèpre des emprunts, le seul parti raisonnable est celui que prennent les malades qui ont ruiné leur tempérament par des excès, et qui le rétablissent par un régime plus sévère : il faut refaire par degrés les capitaux qu'on a imprudemment dissipés, c'est-à-dire, diminuer les dépenses publiques et employer fidèlement les revenus épargnés de cette manière au rachat de la dette. Il n'y a, pour un ministre des finances, aucun talent qui vaille celui de dépenser peu.
Les princes qui, comme les potentats de l'Asie, désespèrent d'avoir un crédit, cherchent à amasser un trésor.
Un trésor est la valeur présente d'un revenu passé, comme un emprunt est la valeur présente d'un revenu futur. L'un et l'autre servent à subvenir aux besoins extraordinaires.
Un trésor ne contribue pas toujours à la sûreté du gouvernement qui le possède. Il attire le danger, et il est rare qu'il serve au dessein pour lequel il a été amassé. Le trésor formé par Charles V, roi de France, devint la proie de son frère, le duc d'Anjou ; celui que le pape Paul II destinait à combattre les turcs et à les repousser en Asie, favorisa les débordements de Sixte IV et de ses neveu ; celui que Henri Iv réservait à l'abaissement de la maison d'Autriche, fut employé aux profusions des favoris de la reine-mère ; et, plus récemment, les épargnes qui devaient consolider la monarchie de Frédéric II, roi de Prusse, ont servi à l'ébranler.
Entre les mains d'un gouvernement, une grosse somme fait naître de fâcheuses tentations. Le public profite rarement, je n'ose pas dire jamais, d'un trésor dont il a fait les frais : car toute valeur, et par conséquent toute richesse vient originairement de lui.
FIN DU LIVRE TROISIÈME ET DERNIER