L'action économique de l’Etat au 19ème siècle a été écartelée entre des influences contradictoires dont les acteurs eux-mêmes n'avaient pas toujours conscience, puisque les deux influences pouvaient s'exercer sur un même acteur : il pouvait être l'héritier des deux traditions. L'une de ces traditions est la conception d'un Etat qui a en charge l'intérêt et le bien publics, ce qui peut théoriquement justifier toute intervention de l'Etat. A l'inverse, il a existé aussi en France une tradition libérale très forte, déjà vivante avant la Révolution, et qui a inspiré bon nombre de penseurs au 19ème siècle.
Je commencerai mon exposé en vous citant un auteur américain, John Sizmann, sociologue spécialiste de la France, qui a écrit dans l'ouvrage collectif L'industrie française entre l'Etat et le marché, publié chez Gallimard, une version un peu caricaturale du point de vue développé par les sociologues et les historiens américains concernant la France. Monsieur John Sizmann dit que les Français ont toujours éprouvé un sentiment de méfiance à l'égard des mécanismes du marché, considérés comme autant de menaces pour l'idéal d'une société cohérente et équilibrée. Il parle de4fernieture des frontières, d'intense activité entrepreneuriale de l'Etat, et d'une protection de l'économie de l'emprise du marché et il ajoute que les cartels ont servi à organiser la production et à. gérer le marché. Cette vision de la France, qui domine à l'étranger, plus évidemment aux Etats-Unis qu'en Angleterre, mais qui domine aux Etats-Unis, et qui a été soutenue par mon ami David Lende et surtout par Stanley Hoffman, qui a été le grand spécialiste de la sociologie française, aux Etats-Unis, cette vision de la France au XIXème siècle, est complètement erronée. Entièrement erronée. Il est vrai qu'il y a eu une tension forte entre deux conceptions de l'Etat, mais le courant libéral, qui a été puissant, a dans de très nombreuses circonstances remporté des victoires assez éclatantes et su influencer les décisions de l'Etat et des gouvernements.
En réalité, l'action économique de l'Etat au XIXème siècle a été écartelée pendant tout le siècle entre des influences contradictoires dont les acteurs eux-mêmes n'avaient d'ailleurs pas toujours conscience parce que les deux influences pouvaient s'exercer sur un même acteur il pouvait être l'héritier des deux traditions.
L'une de ces traditions c'est la conception d'un Etat qui a en charge l'intérêt public et le bien public ; qui a la responsabilité en quelque sorte totale du bonheur des citoyens. En 1846 un grand juriste écrit encore : " L'administration doit autant qu'il dépend d'elle procurer l'abondance générale ". L'Etat a donc la responsabilité du bien public, dans la tradition de la monarchie, et il doit prendre les mesures assurant le bonheur du citoyen, c'est à dire l'abondance générale. A partir de là on peut justifier évidemment toutes les interventions de l'Etat. Ce courant a été à l'origine d'une particularité française qui, il faut le reconnaître est particulièrement vicieuse, c'est le développement d'un droit public complètement séparé du droit privé, et qui fait que l'Etat est soumis à des règles juridiques complètement différentes de celles des citoyens. Et c'est évidemment en grande partie grâce au développement de cette vision d'un droit public spécifique destiné à assurer le bonheur des citoyens que s'est développé une certaine forme d'interventionnisme.
La tradition libérale française
Mais à l'inverse il est absolument sûr et clair qu'il a existé en France une tradition libérale extrêmement forte, déjà vivante avant la Révolution. Tous ces grands philosophes des Lumières, comme Condillac, qui inspiraient cette pensée libérale sont encore très influents au XIXème siècle. File a été renforcée par certains courants révolutionnaires et en particulier par tout le courant libéral qui s'organise autour des Girondins, et aussi par l'influence britannique, très forte sous la Restauration - beaucoup d'émigrés ont vécu en Angleterre et ont vu l'Angleterre, Saint-Simon lui même qui est un grand libéral, contrairement à ce qu'on dit toujours, a été très impressionné par la Grande-Bretagne.
Ce libéralisme est un libéralisme particulièrement virulent - certains libéraux proposent même de substituer à la police d'Etat des polices privées, dans les années 1840 -, c'est une vision de la société composée de citoyens libres d'agir et surtout libres d'entreprendre pour assurer précisément la richesse de l'Etat et le bonheur des citoyens. Les deux buts sont absolument identiques, les moyens diffèrent quelque peu et je voudrai illustrer cette tension en essayant de développer surtout le problème de la liberté d'entreprendre - comment on en est arrivés à ces grandes lois libérales de 1863 et de 1867 -, et aussi le problème des concessions de service public, du régime des services publics et des industries proches du service public, telles que les Mines ou les concessions de gaz et l'électricité, etc.
La tension que je viens de décrire a été très forte jusque dans les années 1860 et a abouti à des compromis qui étaient souvent des compromis dangereux. En particulier dans le domaine des chemins de fer. Au fond on a négocié un compromis qui a abouti à un système d'économie mixte qui était par certains côtés extrêmement pervers. Et là les libéraux se sont fait un petit peu piéger. Par le droit public en quelque sorte. Ensuite ils ont été prisonniers de ce système alors que cela débouchait quand même sur des situations de monopoles qui étaient tout à fait contraires à leurs doctrines. La contradiction française, c'est que ce sont des libéraux qui en sont arrivés à défendre des monopoles !
J'insisterai donc essentiellement sur ces deux aspects, et je dirai bien évidemment un mot du protectionnisme et du libre-échangisme. Il y a une deuxième période qui est un triomphe du libéralisme, qui n'est pas seulement celle des années 60, Michel Chevalier domine la politique de Napoléon III, engage la France sur la voie du libre-échangisme, et essaie de créer une société libérale. Cela s'est prolongé, on l'oublie toujours, assez fortement dans les années 1870 el le début des années 1880. Et _je voudrai évoquer ici, car une thèse lui a été récemment consacrée, un très grand libéral du XIXème siècle, qui n'est autre que Léon Say, héritier de Jean-Baptiste Say et d'Horace Say. Vous avez là une dynastie libérale extraordinairement brillante, et on verra comment Léon Say se fait lui aussi piéger. Parce que ce qui sc passe au tournant des années 80, 90, c'est qu'il y a une division à l'intérieur du camp libéral, qui va coûter extrêmement cher au libéralisme en France. Mais il y a tout de même des éléments fondamentaux de l'organisation de la société française qui ont été apportées par les libéraux, et par la pensée libérale.
D'abord l'entreprise. L'entreprise et la liberté d'entreprendre. Il faut d'abord insister sur un point : c'est que personne, absolument personne dans la France de la monarchie de Juillet et de la Restauration, n'a sérieusement pensé à remettre en cause le principe de la liberté d'entreprendre. Le principe en avait été posé, il y a eu des actions, des mouvements qui sont apparus pour essayer d'obtenir d'une façon ou d'une autre le rétablissement des corporations, un mouvement à la fois spontané, chez certains commerçants - en particulier tout le commerce de colportage a été accusé de détruire l'équilibre du commerce installé, c'est à dire celui qui paie la patente -, cherchant à obtenir le rétablissement de règles et de corporations, et aussi chez les ultras il y a eu tout un courant de retour aux corporations. En fait ni l'un ni l'autre de ces mouvements n'a été suivi d'effets, la réaction des libéraux a été extrêmement vigoureuse, dans toutes les instances, au Conseil général des Manufactures, au Conseil général du Commerce, au Comité des Arts et Manufactures, et même au ministère de l'Intérieur, la réaction a été très ferme, tous les libéraux se sont mobilisés, Benjamin Constant, Jean-Baptiste Say, et le Conseil des Manufactures écrit en 1821 cette très belle phrase : " La concurrence excite le zèle, anime le génie et enfante les découvertes ".
L'establishment est fondamentalement conscient de l'importance de maintenir cette organisation libérale. Les progrès de l'industrie ont été rapides aussitôt que les producteurs ont été débarrassés des corporations et du régime réglementaire. L'idée que la prospérité dont commençait à jouir la France était due au système de la liberté de libre-entreprise, était une idée admise à peu près par tout le monde. Certes des nuances commencent à apparaître à la fin des années 1840, mais qui restent au tond d'assez peu d'importance.
Se pose ensuite le fameux problème que M. Levy-Leboyer dans sa thèse a posé avec énormément de précisions, c'est celui des conséquences négatives sur le régime d'autorisation des sociétés anonymes. Ce régime d'autorisation des sociétés anonymes est véritablement la survie au coeur du X1Xème siècle d'une procédure d'Ancien Régime, il n'y a aucun doute, et tous les travaux qui ont été faits sur ces sociétés anonymes jusqu'en 1863 ou 1867, il y a le livre d'un Américain, Friedmann, et le livre de Mme Lefevbre, qui a étudié tous les dossiers des demandes d'autorisations convergent vers cette conclusion que cette procédure a été, comme le dit ce collègue américain, " longue et tortueuse ", mais aussi extrêmement inquisitoriale. Une procédure qui pouvait durer deux ans sans que l'entrepreneur proposant la société anonyme puisse être sûr que cela aboutisse. Avec un échange de correspondances avec l'administration, Mme Lefevbre cite quelques cas, absolument ubuesque. Le Conseil d'Etat était persuadé qu'il avait une mission à remplir, et cette mission était en quelque sorte de protéger l'épargnant contre les menées des spéculateurs. La société anonyme était considérée comme quelque chose qui pouvait avoir des effets négatifs pour les malheureux épargnants qui investissaient dedans. Il s'agissait donc d'abord de préserver l'épargne publique contre les spéculateurs, et il s'agissait aussi de ce fait d'une sorte de méfiance profonde des juristes à la responsabilité limitée. Le livre de Rippert, qui a été le grand spécialiste français du droit des sociétés, date de 1939, et exprime encore cette méfiance à l'égard de la responsabilité limitée en disant " La société anonyme, c'est une société commerciale sans commerçants " ; donc sans responsabilité. C'était donc une chose qui choquait les juristes du Conseil d'Etat. Tout comme, dit Mme Lefevbre, la crainte du monopole. L'Etat a pour mission d'empêcher que ne se forment de grands monopoles, c'est la peur du pouvoir du grand capital face à l'Etat et il faut limiter le développement de ces grandes entreprises, parce qu'elles sont au fond dangereuses pour l'ordre public. Vincent qui est un des hauts fonctionnaires du ministère du Commerce dit : " Il faut se garder de multiplier sans besoin les banques ", il y a une nette méfiance à l'égard du capitalisme.
II y eu finalement 615 sociétés qui ont été créées, jusqu'en 1867, dont 159 compagnies d'assurance, qui étaient obligatoirement sous forme de sociétés anonymes, 51 banques, 118 sociétés de transport, dont le tiers étaient des compagnies de chemins de fer, et 78 sociétés de travaux publics. On retrouve au fond ce que dit Adam Smith, c'est que la société anonyme doit être réservée à des grandes société financières et à des sociétés de service public extrêmement importantes, mais que pour la vie économique normale, ce n'est pas une forme nécessaire.
L'idée de Maurice Levy-Lehoyer, c'est qu'il y a eu un blocage en quelque sorte par cette procédure tortueuse, inquisitoriale : " Le Conseil d'Etat, loin d'aider à la formation des sociétés par actions, cherchait surtout à augmenter ses propres pouvoirs, sans égards pour les compagnies qu'il discréditait et en pratique il accorde très rarement le droit de créer des sociétés anonymes ". Mais cela a-t-il eu vraiment un effet freinateur ? Maurice Levy-Lehoyer l'affirme et je partage assez son point de vue. L'argument selon lequel la législation anglaise n'était pas tellement plus avancée ne me parait pas tout à fait exacte et je crois vraiment, au regard des dossiers de sociétés anonyme, et des refus qui ont été opposés, qu'il est bien clair qu'il y a eu là, au moins jusque 1948, un obstacle.
A cette façon de voir les choses on oppose l'idée que que les commandites ont été très facilement créés, et en particulier les commandites par action, et que chaque période de boom des affaires dans la fin des années 30, dans les années 40, dans les années 50, a été marquée par ce que Bertrand Gilles appelait des " fièvres de commandites ". Et ces fièvres de commandites ont été marquées par un développement extrêmement rapide non seulement des commandites simples mais des commandites par action. Et là l'État a laissé faire. Il a laissé faire, mais ce qui montre bien que l'attention a été un cadre suffisant selon certains auteurs pour permettre aux entreprises, dans les différents secteurs d'activité, en particulier dans les domaine de l'industrie mécanique, de l'industrie sidérurgique, ces sociétés en commandite se sont beaucoup développées dans les années 1830 et 1840 et ont porté en quelque sorte l'activité économique - toutes les grandes sociétés sidérurgiques françaises étaient sous forme de société en commandite, le Creusot, etc.. En réalité il y a une très forte opposition dans l'administration française au développement de ces sociétés en commandite et une contre-attaque extrêmement violente se produit à partir des années 1830, en particulier autour du ministère du Commerce et de Vincent -si vous lisez les traités sur les droit des sociétés, ils manifestent une hostilité à la multiplication des banques et des sociétés en commandite par action qui est extraordinaire -. C'est ce groupe de pression hostile au développement de ces sociétés, qui trouve un argument dans les crises qui se produisent après les grands booms des affaires : à chaque fois que la crise se produit on voit apparaître des articles, des livres disant " Vous voyez, on a laissé les sociétés se développer trop rapidement et c'est la catastrophe ", et ces gens là ont obtenu de façon assez étonnante, ce qui montre bien que le libéralisme des années 60 a été un acte assez courageux, on obtient la loi de 1856 qui est une loi régressive en quelque sorte parce qu'elle limite très sérieusement la création de ces sociétés en commandite, que l'on va d'ailleurs retrouver dans la loi de 1867 qui limite énormément les créations, De sorte que à partir de 1866, le nombre des créations de sociétés anonymes, de sociétés en commandite diminue considérablement, on discute pour savoir si c'est ou non une conséquence de la loi, mon point de vue c'est que c'est une conséquence de la loi. L'autre aspect, toujours dans le domaine de l'entreprise privée de cette période est moins connu : c'est l'application de l'article 419 du code de commerce, qui prévoit que " tous ceux qui par réunion, ou par coalition entre les principaux détenteurs des mêmes marchés ou denrées auront opéré la baisse ou la hausse du prix des denrées ou marchandises.. etc. " sont susceptibles de poursuites. Ce texte n'a été aboli qu'en 1926. Les travaux historiques sont rares sur ce sujet. Mais il y eu quand même quelques thèses qui montrent que cette jurisprudence a été appliquée, que la haine du monopole, que la volonté pour l'Etat de maintenir entre les producteurs la concurrence a été quelque chose qui aboutissait à des pratiques administratives et juridiques qui appliquaient sérieusement cet article 419. Lorsque les tribunaux en ont été saisis, ils ont interprété le texte d'une manière particulièrement restrictive. La plus célèbre des applications, qui est tout de même la plus importante, c'est la dissolution de la Compagnie des Mines de la Loire en 1852. Il y a eu un grand regroupement de puits, de mines dans la Loire, il y a un courant d'opinion contre cette concentration, venant des commerçants en particulier, tout un mouvement de petites gens, un procès s'en est suivi, qui a prononcé la dissolution de la Compagnie des Mines de la Loire.
Une autre illustration de cette politique en faveur du maintien de la concurrence entre les producteurs, c'est la manière dont les ingénieurs des mines ont appliqué la loi de 1810. Les ingénieurs des mines disposaient de privilèges énormes tout à fait en dehors du droit privé concernant les concessions minières à cause de la non propriété par le propriétaire du sol, du sous-sol. Monsieur Gillet, dans sa thèse a bien étudié les pratiques des ingénieurs des mines et il a montré ceci c'est que les ingénieurs des mines ont voulu deux choses et l'ont menée de façon particulièrement cohérente : ils ont voulu, par la concurrence, faire baisser les prix du charbon, et ils étaient obsédés, ceux du nord, par le monopole de la Compagnie des Mines d'Onzain, Ils ont donc en quelque sorte cassé le monopole de la Compagnie des Mines d'Onzain, tout en essayant de mesurer de façon rationnelle la dimension de ces mines. On voit donc en quelque sorte les ingénieurs construire de leurs mains le secteur, grâce au droit qu'ils ont. Ils appliquent au fond un principe libéral. Ils ont au fond des droits tout à fait exorbitants mais ils essaient de maintenir la concurrence. De même que dans les règles des marché publics, la division des lots et la concurrence entre les entrepreneurs étaient maintenus de façon extrêmement rigoureuse. 'Foute la stratégie de commande des compagnies de chemin de fer, inspirée par l'État était une stratégie de division des fournisseurs et du maintien entre eux d'une concurrence intensive.
Je parlerai tout à l'heure des problèmes du protectionnisme et de la politique budgétaire ; je crois qu'il faut mieux interpréter le protectionnisme du premier XIXèmc siècle, et surtout rejeter totalement l'idée selon laquelle tous les entrepreneurs français étaient protectionnistes. Il y avait chez les entrepreneurs français, pas seulement les commerçants, pas seulement les négociants, des libre-échangistes. [.'industrie de la laine, l'industrie de la soie, sont libre-échangistes. Et il y a une partie de l'industrie du coton qui est libre-échangiste.