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N'importe quel étudiant un peu sérieux en économie politique laissera tomber son livre de découragement lorsqu'il en viendra au chapitre de la politique économiques des nations entre elles. A quoi bon se perdre dans les subtilités de la théorie économique la plus élaborée quand les gens de la rue, ou même nos gouvernants responsables de la politique économique, n'ont pas encore compris Adam Smith, tout au moins en ce qui concerne les relations économiques internationales ? Car les droits de douane que l'on nous impose aujourd'hui, ainsi que la politique commerciale, non seulement sont au moins aussi mauvais que ceux qui sévissaient aux XVIIe et XVIIIe siècles, mais ils sont même incomparablement pires. Les raisons que l'on donne pour justifier les tarifs douaniers et les entraves aux commerce sont les mêmes aujourd'hui qu'alors, et les causes véritables qui les produisent n'ont pas changé non plus.
Au siècle où parut La Richesse des Nations et depuis trois quarts de siècle ensuite, la question du libre-échange a été exposée des milliers de fois, mais jamais peut-être avec autant de simplicité et de force qu'elle le fut dans ce livre. En gros, Adam Smith fait reposer sa thèse sur cet axiome fondamental.« Dans tout pays, l'intérêt général est et doit être qu'on puisse acheter les marchandises dont on a besoin là où elles se vendent le meilleur marché. Cette proposition est d'une telle évidence, poursuit-il, qu'il paraît absurde de prendre la peine d'en faire la preuve, et jamais cela n'eût été nécessaire si la casuistique intéressée des commerçants et des fabricants n'avait réussi à bafouer le bon sens de l'humanité. »
D'autre part, on considérait alors le libre échange comme l'un des aspects de la spécialisation du travail :
- Un chef de famille un peu avisé se donnera pour règle de ne jamais fabriquer chez lui ce qui lui coûterait moins cher d'acheter.
- Ainsi le tailleur n'essaiera pas de faire ses chaussures, il les achètera au cordonnier. Le cordonnier n'essaiera pas de confectionner ses vêtements, mais s'adressera au tailleur. Le fermier ne tentera pas davantage de fabriquer les uns ou les autres, mais les achètera chez ces deux artisans. Chacun d'eux trouve son avantage à porter tous ses efforts dans un domaine où il l'emporte sur ses voisins, et à acquérir contre une partie de ses produits, ou ce qui revient au même, contre l'argent qu'il a gagné en les vendant, n'importe quel bien dont il a besoin. Ce qui apparaît comme prudence élémentaire dans la conduite d'une famille particulière ne saurait être une folie dans la politique d'un grand pays.
Qu'est-ce qui a donc pu amener les gens à penser que ce qui est prudence pour le père de famille pourrait être pure folie en ce qui concerne un grand pays ? Ce fut un véritable réseau d'idées fausses, dont les hommes n'ont pas encore réussi à briser les mailles pour en sortir. La plus nocive de toutes est l'illusion centrale qui fait l'objet de ce livre, celle qui consiste à ne considérer que les conséquences immédiates d'un droit de douane sur quelques groupes particulier, en négligeant d'en voir les résultats lointains sur l'ensemble de la nation.
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Voici un fabricant américain de chandails de laine. Il va au Congrès ou au Ministère, et explique aux députés de la commission compétente, ou aux chefs de bureaux, que ce serait un vrai désastre s'ils modifiaient ou réduisaient tant soit peu les droits de douane sur les chandails anglais. Il vend actuellement ses chandails 15 dollars, alors que les fabricants anglais peuvent vendre les leurs 10 dollars. Il faut donc maintenir un droit de 5 dollars pour qu'il puisse continuer à travailler. Ce n'est pas à lui qu'il pense, bien sûr, mais aux centaines de femmes et d'hommes qu'il emploie et à tous ceux que ces travailleurs font vivre grâce aux dépenses que leur permettent leurs salaires. Privez-les de leur travail et vous créez le chômage, et une chute brusque du pouvoir d'achat qui va s'étendre de proche en proche en cercles à l'infini. Et pour peu qu'il puisse démontrer que si l'on supprimait ou réduisait le droit de douane, il serait forcé de fermer son usine, ses arguments paraissent sans réplique et le Congrès s'incline.
Mais l'erreur consiste justement à ne considérer que ce fabricant et ses ouvriers, ou même seulement l'industrie américaine du chandail. C'est se tromper gravement que de porter attention seulement aux conséquences immédiates que l'on peut voir, et de négliger celles que l'on ne peut voir parce qu'on les empêche positivement d'apparaître.
Ceux qui sollicitent des droits de douane appuient leurs demandes sur des arguments qui sont loin d'être conformes aux faits. Mais, admettons que les faits soient tels que le fabricant les a décrits. Admettons qu'un droit de douane de 5 dollars lui soit nécessaire pour continuer son industrie et procurer du travail à ses ouvriers.
Nous avons choisi délibérément l'exemple le moins favorable à la suppression d'un droit de douane. Nous n'avons pas choisi le cas où l'on cherche à démontrer la nécessité d'un nouveau droit de douane qui permettrait la création d'une nouvelle industrie, mais le cas où l'on plaide pour le maintien d'un droit déjà existant et qui a « permis la création d'une industrie active » de sorte que ce droit ne pourra être supprimé sans léser quelqu'un.
Le droit de douane est supprimé : le fabricant fait faillite, un millier d'ouvriers sont congédiés, et les commerçants chez qui ils avaient coutume de faire leurs achats sont touchés à leur tour. Voilà le résultat immédiat qu'on voit. Mais il y en a bien d'autres qui, bien plus difficiles à remarquer, ne sont pas moins immédiatement ni moins réels, car à partir de ce moment on peut trouver des chandails qui, au lieu de coûter 15 dollars, n'en coûtent plus que 10. Les acheteurs peuvent donc se procurer la même qualité de chandails mais pour un prix moindre, ou des chandails de meilleure qualité au même prix qu'avant. S'ils achètent la même qualité, non seulement ils ont un chandail, mais il leur reste 5 dollars qu'ils n'auraient pas eus avant, et avec lesquels ils peuvent acheter autre chose. Les 10 dollars qu'ils donnent pour payer le chandail importé servent à rémunérer la main-d'œuvre de l'industrie du chandail en Angleterre — ainsi que n'a pas manqué de le faire remarquer notre fabricant américain. Mais avec les 5 dollars qui restent, ils procurent de la main-d'œuvre à beaucoup d'autres industries en Amérique.
Mais les conséquences de l'affaire ne s'arrêtent pas là. En achetant des chandails anglais, les consommateurs américains procurent des dollars aux Anglais avec lesquels ceux-ci achèteront eux-mêmes des marchandises américaines. Et en fait, si on néglige ici les complications de l'échange multilatéral des prêts, des crédits, des mouvements de l'or, etc., et qui ne modifient en rien le résultat final, c'est la seule façon pour les Anglais d'utiliser ces dollars.
C'est parce qu'on a permis aux Anglais de nous vendre davantage qu'ils vont pouvoir ainsi nous acheter davantage. Il se peut même qu'ils soient obligés de nous acheter davantage, s'ils ne veulent pas que leur solde en dollars ne reste à jamais inutilisé.
Donc, plus nous laissons entrer de marchandises anglaises, plus nous aurons à exporter de marchandises américaines. Et quoiqu'il y ait désormais moins d'ouvriers occupés dans l'industrie du chandail en Amérique, il en reste davantage pour travailler — et d'une manière certainement plus efficace — disons dans l'industrie américaine de l'automobile ou des machines à laver. Tout compte fait, la main-d'œuvre américaine n'a pas subi de perte, mais la fabrication en Angleterre comme en Amérique s'est accrue. Les travailleurs dans chaque pays sont tous employés à faire ce pour quoi ils sont le plus aptes, au lieu d'être contraints à faire des travaux qu'ils feraient moins bien ou même mal. Les consommateurs des deux pays sont mieux servis. Ils peuvent acheter ce qu'ils désirent là où ils le trouveront au meilleur compte. Les Américains sont mieux approvisionnés en chandails et les Anglais le sont aussi bien mieux en automobiles et en machines à laver.
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Considérons maintenant l'autre aspect de la question, et voyons quel est le premier résultat de la création d'un droit de douane. Supposons qu'il n'existe aucun droit sur la bonneterie étrangère, et que les Américains aient pris l'habitude d'acheter des chandails, importés sans droits de douane, et qu'à ce moment on fasse valoir l'argument qu'on pourrait créer en Amérique une industrie du chandail, en imposant une taxe d'entrée de 5 dollars par chandail. Cet argument se tient très bien jusque-là. Le prix du chandail anglais pour l'acheteur américain pourrait même être élevé si haut que le fabricant américain pourrait trouver intéressant de monter une entreprise de chandails. Mais les consommateurs américains seraient alors obligés de subventionner cette industrie. Sur chaque chandail américain qu'ils achèteraient, ils seraient en effet obligés de débourser un droit de 5 dollars incorporé dans le prix qu'ils auraient à payer, et qui serait ainsi prélevé sur eux par la nouvelle industrie américaine.
L'industrie du chandail attirerait à elle une main-d'œuvre qui jusque-là en Amérique n'avait jamais travaillé dans ce domaine. Tout cela est très vrai. Mais au bout du compte, le volume de l'industrie nationale ne serait pas modifié, pas plus d'ailleurs que celui de la main-d'œuvre. Comme le contribuable américain devrait débourser 5 dollars de plus pour s'acheter un chandail de même qualité qu'avant, il aurait 5 dollars de moins pour faire ses autres achats. Pour avoir voulu qu'une nouvelle industrie naisse et puisse grandir, il aura fallu en léser une centaine d'autres. Pour avoir voulu que 20 000 personnes travaillent dans la bonneterie des chandails, il aura fallu retirer 20 000 personnes à d'autres travaux.
Mais cette nouvelle industrie serait spectaculaire ! On pourrait dénombrer ses employés, évaluer les capitaux qu'elle représente, chiffrer la valeur en dollars de ses produits sur le marché. Les voisins de ces nouvelles usines pourraient voir chaque jour les ouvriers allant à leur travail et en revenant. Les résultats en seraient apparents et concrets. Mais on remarquerait moins le marasme de quelque cent autres usines, la perte de travail qui en résulterait pour quelque 20 000 travailleurs ; même le plus habile statisticien serait incapable d'évaluer d'une manière précise la portée de l'incidence qu'a eue la perte de travail — combien exactement de travailleurs hommes et femmes ont été débauchés dans telle ou telle usine, à combien se chiffrent les pertes de telle ou telle industrie — et tout cela parce que des consommateurs ont dû payer leurs chandails plus cher. Cette difficulté d'évaluation vient de ce que la réduction du chiffre d'affaires ainsi causé dans tout le pays serait minime pour chaque branche d'activité particulière. Personne ne pourrait savoir de façon précise à quoi chaque consommateur aurait employé ses 5 dollars restants, si on les lui avait laissés. La très grande majorité du public, par conséquent, serait victime de cette illusion d'optique et croirait que cette industrie nouvelle ne nous aurait rien coûté.
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Il faut souligner — cela est important — que cette taxe nouvelle sur les chandails n'aurait pas pour effet d'augmenter les salaires américains. Certes, cela permettrait à des ouvriers américains de travailler dans la nouvelle industrie pour le même salaire que celui de l'ouvrier américain moyen (de même habileté qu'eux) au lieu d'avoir à entrer en concurrence dans cette industrie aux taux des salaires anglais. Mais la création de ce droit de douane n'aura nullement accru les salaires américains en général, car, nous l'avons vu, le nombre des emplois n'augmentera pas, la demande de marchandises non plus, et la productivité du travail pas davantage. La taxe amènerait plutôt une réduction de la production.
Et cela nous conduit à mesurer les conséquences véritables de la création d'une barrière douanière ; non seulement les avantages visibles qu'elle peut comporter sont compensés par des pertes réelles mais moins apparentes, mais dans l'ensemble, elle entraîne une perte pour le pays. Contrairement à une propagande partiale, qui dure depuis plusieurs siècles, le droit de douane a pour effet de réduire le niveau américain du salaire.
Essayons de comprendre plus clairement par quel mécanisme cela se produit : nous avons vu que la somme additionnelle que le consommateur paye pour un article frappé d'un droit de douane lui retire cette même somme pour acheter d'autres articles. L'ensemble de l'industrie nationale ne gagne donc rien à cette opération. Mais le résultat de cette barrière artificielle, dressée contre ces marchandises étrangères, est que la main-d'œuvre, le capital et l'agriculture américains sont détournés de tâches qu'ils faisaient avec efficience pour s'adonner à des tâches qu'ils font moins bien. Donc, à cause de la barrière douanière, le niveau de la productivité moyenne de la main-d'œuvre et du capital producteur est abaissé.
Si nous nous plaçons maintenant au point de vue du consommateur, nous nous apercevons qu'avec la même quantité de monnaie il obtient moins de marchandises. Puisqu'il doit payer plus cher son chandail et les autres produits importés, il a moins d'argent pour acheter autre chose. Le pouvoir d'achat de son revenu est donc réduit. Finalement le droit de douane aura-t-il pour ultime conséquence d'abaisser le niveau des salaires, ou d'élever les prix ? Cela dépendra de la politique monétaire que suivra le Gouvernement. Ce qui reste certain c'est que le droit de douane — quoiqu'il puisse avoir pour conséquence de faire monter les salaires au-dessus de ce qu'ils auraient été dans l'industrie protégée — a pour effet final, quand on considère toutes les industries, de réduire le salaire réel.
Seuls des esprits faussés par des générations de propagande trompeuse pourront qualifier cette conclusion de paradoxale. Que pourrons-nous attendre, en effet, d'une politique qui délibérément emploie nos ressources en capital et en travail d'une manière moins efficace que celle que nous devrions suivre ? Quel autre résultat peut sortir d'une politique qui délibérément dresse des obstacles artificiels au commerce et aux transports ?
Car l'érection de ces barrières douanières arrive au même résultat que l'érection d'un mur réel. Il est très significatif de noter que les protectionnistes emploient couramment le langage du temps de guerre. Ils parlent de« repousser l'invasion » des produits étrangers. Et les moyens qu'ils suggèrent dans le domaine fiscal sont ceux qu'on emploie sur le champ de bataille. Les tarifs douaniers qu'on dresse pour repousser cette invasion sont pareils aux pièges à tanks, aux tranchées et aux réseaux de barbelés construits pour repousser ou détruire les tentatives d'invasion d'une armée ennemie. Et tout comme celle-ci se voit forcée d'user de moyens plus coûteux pour surmonter ces obstacles nouveaux : tanks plus puissants, détecteurs de mines, corps d'ingénieurs spécialisés pour créer des machines à couper les barbelés, franchir les rivières et construire les ponts, de la même manière on se voit obligé de développer de nouveaux moyens de transport plus coûteux et plus efficaces, afin de surmonter ces obstacles douaniers.
D'un côté, on s'efforce de réduire les coûts de transport des marchandises entre l'Angleterre et l'Amérique, ou entre le Canada et les États-Unis ; on construit pour cela des bateaux plus rapides et mieux conditionnés, des ponts et des routes plus larges, des locomotives et des camions plus rapides ; de l'autre côté, on neutralise l'argent investi dans cette amélioration des transports par des droits de douane qui ont pour résultat de gêner le transport des marchandises, en dépit des progrès réalisés à cette fin. Il en coûte un dollar de moins pour faire venir un chandail par bateau, mais on augmente de deux dollars les droits sur les chandails pour empêcher leur embarquement. En réduisant le fret que ce bateau pourrait convoyer, on réduit d'autant la valeur investie dans l'industrie productive des transports.
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Tel que nous l'avons décrit, le droit de douane est instauré au profit du producteur et aux dépens du consommateur. En un sens cela est exact. Ses partisans n'ont en vue que les intérêts des producteurs favorisés par le paiement de ces droits. Ils oublient les intérêts du consommateur à qui l'on fait tort, car c'est lui qui doit payer le montant des droits. Pourtant ce serait une erreur de se représenter le droit de douane comme un conflit entre la masse des producteurs et la masse des consommateurs. Il est certain que le droit de douane nuit à tous les consommateurs en tant que tels, et il n'est pas vrai qu'il favorise tous les producteurs en tant que tels. Au contraire, comme nous venons de le voir, il favorise une catégorie seulement de producteurs, aux dépens de tous les autres producteurs américains, et en particulier aux dépens de ceux qui ont un marché extérieur relativement plus élevé.
Nous pouvons éclaircir ce point en usant d'un exemple un peu forcé. Supposons que nous élevions notre barrière douanière par des droits si lourds qu'ils deviennent absolument prohibitifs, et qu'aucune marchandise étrangère n'entre plus dans le pays. Supposons que le prix du chandail en Amérique monte en conséquence de 5 dollars. Obligé de débourser 5 dollars en plus pour acheter son chandail, le consommateur américain ne pourra alors faire les multiples petites dépenses de 5 cents qui lui auraient permis d'acquérir une quantité d'objets provenant d'une centaine de fabriques américaines.
Nos chiffres tendent simplement à rendre l'idée plus claire. Il n'y a pas, bien sûr, de parallélisme aussi rigoureux dans la distribution de la perte, au surplus l'industrie du chandail elle-même serait tout aussi affectée si le droit de douane protégeait d'autres industries. (Mais négligeons ces complications pour l'instant).
Si donc on ferme complètement le marché américain aux industriels étrangers, ils ne recevront plus aucun dollar, ils seront alors dans l'impossibilité d'acheter quelque marchandise que ce soit dans notre pays. Il en résultera que les industries américaines subiront une crise dont l'intensité sera en proportion directe avec le pourcentage des ventes qu'elles faisaient à l'étranger. Celles qui souffriront le plus seront, par exemple, les producteurs de coton brut, les extracteurs de cuivre, les fabricants de machines à coudre, de tracteurs agricoles, de machines à écrire, etc.
Un droit de douane élevé, qui pourtant ne serait pas prohibitif, produira des résultats analogues, mais simplement à un degré moindre.
Par conséquent, l'établissement du droit de douane a pour effet de modifier la structure de la production américaine. Il modifie le nombre des industries existantes, leurs catégories et l'importance relative d'une industrie par rapport à celle des autres. Il développe l'industrie dans laquelle nous ne sommes pas spécialement qualifiés, et contracte celle dans laquelle nous sommes qualifiés. Finalement donc, le droit de douane, dans son ensemble, a pour effet de réduire la productivité de l'industrie américaine aussi bien que des industries d'autres pays avec lesquels nous aurions autrement échangé des marchandises sur une plus large échelle.
A longue échéance, et quelles que soient les montagnes d'arguments que l'on mobilise pour ou contre lui, le droit de douane n'est pas lié à la question de l'emploi. Les modifications soudaines dans l'échelle des droits de douane, qu'elles augmentent ou diminuent les tarifs, peuvent, il est vrai, créer du chômage temporaire, de même qu'elles apporteront des changements dans la structure de la production. Ces modifications brutales peuvent même donner naissance à une crise. Mais le droit de douane n'est pas étranger à la question des salaires. A la longue, il est cause d'un abaissement du salaire réel, parce qu'il diminue le rendement, la production et la richesse.
On peut donc voir que toutes les principales idées fausses concernant le droit de douane procèdent de l'illusion centrale dont nous traitons dans ce livre. Elles proviennent de ce que l'on ne considère que les résultats immédiats d'un seul droit de douane sur un seul groupe de producteurs, en oubliant de considérer les résultats plus lointains qui affecteront, à la longue, aussi bien les consommateurs dans leur ensemble que les autres producteurs.
J'entends un lecteur me demander :« Pourquoi ne pas résoudre le problème en étendant le droit de douane à tous les producteurs ? » Mais ici l'illusion, c'est que le droit de douane ne peut apporter une aide égale à tous les producteurs, et surtout ne peut aider en aucune manière ceux qui, dans le pays, surclassent déjà leurs concurrents étrangers ; ces fabricants prospères doivent forcément souffrir du détournement de pouvoir d'achat que cause le droit de douane.
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Nous ferons une dernière remarque touchant le droit de douane. Celle-là même dont nous avons reconnu l'importance lorsque nous avons examiné les conséquences du machinisme. Il est inutile de nier que le droit de douane avantage, ou au moins peut avantager certains intérêts particuliers. Oui, il les favorise, mais aux dépens de tous les autres. Sans contredit, il leur octroie de réels avantages. Si une seule industrie se trouve protégée grâce à lui, et que ses patrons comme ses ouvriers peuvent par ailleurs acheter tout ce dont ils ont besoin dans d'autres pays sur le plan du libre-échange, cette industrie sera réellement favorisée, même en produit net. Mais si on s'efforce d'étendre les bienfaits du tarif, il arrive alors que, même les gens qui relèvent des industries protégées, aussi bien producteurs que consommateurs, ne tardent pas à souffrir aussi de la protection accordée à leurs voisins, et finalement ils se trouvent, même avec un produit net, en plus mauvaise posture que si, ni eux ni personne, n'avaient été protégés par les tarifs douaniers.
Mais il ne faut pas nier — comme l'ont si souvent fait quelques libre-échangistes enthousiastes — qu'il peut arriver que ces droits avantagent certains groupes d'industriels. Nous ne dirons pas, par exemple, qu'une diminution des droits favorisera tout le monde et ne nuira à personne. Il est certain que cette réduction finalement serait profitable au pays tout entier. Mais il n'en reste pas moins que certains groupes seraient atteints, à savoir ceux qui, jusqu'alors bénéficiaient de tarifs élevés.
C'est là une des raisons pour lesquelles il est mauvais de commencer à créer des secteurs protégés. Pourtant, il faut reconnaître honnêtement ce qui est : il n'y a pas de doute que certains industriels ont raison lorsqu'ils affirment que si l'on supprimait le droit de douane qui les protège, ils devraient fermer leur maison et renvoyer leurs ouvriers (au moins temporairement). Et si leurs ouvriers étaient devenus hautement qualifiés, ils seraient en chômage plus longtemps, au moins jusqu'à ce qu'ils aient pu devenir aussi habiles dans une autre spécialité. Qu'on étudie les conséquences des droits de douane ou celles du machinisme, on doit chercher à percevoir toutes ces conséquences, aussi bien les plus lointaines que les plus immédiates, et non pas seulement sur un seul groupe économique, mais sur tous les groupes.
En post-scriptum à ce chapitre, je voudrais ajouter que mon argumentation ne vise pas tous les droits de douane, comme par exemple les droits purement fiscaux ou ceux qui sont institués pour soutenir les industries indispensables à la guerre. Je ne combats pas non plus tous les arguments donnés en faveur des droits de douane. Je vise surtout l'erreur de croire qu'un droit de douane, tout compte fait, procure du travail, élève des salaires ou protège le niveau de vie de l'Américain. Il ne réalise rien de tout cela, et même le tarif douanier, pour ce qui est du salaire et du niveau de vie, produit des effets diamétralement contraires. Mais l'étude des droits de douane, créés pour des fins autres que la protection industrielle, nous entraînerait en dehors de notre sujet.
Nous n'examinerons pas davantage les effets des contingentements, du contrôle des changes, des traités bilatéraux ou autres systèmes qui ont pour but de réduire, détourner, ou proscrire totalement le commerce international. De tels procédés présentent en général les mêmes conséquences que les droits de douane trop élevés ou prohibitifs, ou même ont des résultats pires encore. Ils posent des problèmes encore plus complexes, mais on peut en voir le résultat final par le même genre de raisonnement que nous avons employé pour étudier les droits de douane.